O CASO DO PREFEITO ORDENADOR DE DESPENSAS

Existem dois regimes jurídicos de contas públicas: a) o que abrange as denominadas contas de governo, exclusivo para a gestão política do Chefe do Poder Executivo, que prevê o julgamento político levado a efeito pelo Parlamento, mediante auxílio do Tribunal de Contas, que emitirá parecer prévio (CF, art. 71, I, c/c art. 49, IX); b) o que alcança as intituladas contas de gestão, prestadas ou tomadas, dos administradores de recursos públicos, que impõe o julgamento técnico realizado em caráter definitivo pela Corte de Contas (CF, art. 71, II), consubstanciado em acórdão, que terá eficácia de título executivo (CF, art. 71, § 3º), quando imputar débito (reparação de dano patrimonial) ou aplicar multa (punição).

E quando o Prefeito desempenha funções de ordenador de despesa, tem o Tribunal de Contas competência para julgar a respectiva prestação de contas?

Preliminarmente, é importante ressaltar que essa situação acontece apenas nos pequenos Municípios. Sucede que na Administração federal, na estadual e nos grandes Municípios o Chefe do Executivo não atua como ordenador de despesa, em razão da distribuição e escalonamento das funções de seus órgãos e das atribuições de seus agentes. O problema reside apenas nos Municípios em que o Prefeito acumula as funções políticas com as de ordenador de despesa. Nesses casos, conforme bem decidiu o Superior Tribunal de Justiça, o Prefeito submete-se a duplo julgamento. Um político perante o Parlamento, precedido de parecer prévio; outro técnico a cargo da Corte de Contas.

E não poderia ser diferente, pois, se assim fosse, bastaria o Prefeito chamar a si as funções atribuídas aos ordenadores de despesa e estaria prejudicada uma das mais importantes competências institucionais do Tribunal de Contas, que é julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por recursos públicos (CF, art. 71, II). Sem julgamento de contas pelo Tribunal, também estaria neutralizada a possibilidade do controle externo promover reparação de dano patrimonial, mediante a imputação de débito prevista no artigo 71, § 3º, da Lei Maior, haja vista que a Câmara de Vereadores não pode imputar débito ao Prefeito. Isso produziria privilégio discriminatório que consistiria em imunidade para os administradores municipais, sem paralelo em favor dos gestores estaduais e federais.

Vale lembrar que é com base no artigo 71, II, da Constituição Federal que o Tribunal de Contas da União julga as tomadas de contas especiais referentes aos recursos federais repassados aos Municípios via convênio, imputando responsabilidade aos Prefeitos Municipais. Ora, se os Tribunais de Contas Estaduais estivessem impedidos de julgar contas de gestão de Prefeitos ordenadores de despesa, em razão da natureza do cargo que ocupam, igualmente o Tribunal de Contas da União não poderia fazê-lo.

Assim, por imposição do razoável, o regime de julgamento de contas será determinado pela natureza dos atos a que elas se referem, e não por causa do cargo ocupado pela pessoa que os pratica. Para os atos de governo, haverá o julgamento político; para os atos de gestão, o julgamento técnico. Nesse passo, Flávio Sátiro Fernandes explica que, se o Prefeito "se posiciona como agente político e como ordenador de despesa e de dispêndio, assinando empenhos, emitindo cheques, autorizando gastos, homologando licitações, enfim, responsabilizando-se por todas as despesas, das menores às maiores, pois todas são por ele ordenadas", está sujeito a duplo julgamento.

"Um, político, emitido pela Câmara de Vereadores, sobre as contas anuais oferecidas pela administração e examinadas, previamente pelo Tribunal de Contas que sobre elas emite, apenas, um parecer. O outro, técnico e definitivo, exarado pela Corte de Contas, que conclui pela legalidade ou ilegalidade dos atos praticados pelo Prefeito, na qualidade de ordenador de despesas".

Nessas circunstâncias, a apreciação das contas de governo do Chefe do Executivo municipal será consubstanciada na peça denominada parecer prévio (CF, art. 71, I, c/c 75, caput), enquanto as contas de gestão do Prefeito ordenador de despesa serão julgadas mediante a emissão de acórdão (CF, art. 71, II, c/c 75, caput), que terá força de título executivo, caso haja imputação de débito ou aplicação de multa (CF, art. 71, § 3º). Alguns Tribunais de Contas Estaduais processam as contas de governo e de gestão, apresentadas pelos Prefeitos, nos autos de um único processo; nessa hipótese, constarão nesse processo dois atos decisórios (parecer prévio e acórdão) emitidos pelo Órgão de Contas.

Não custa nada lembrar que o julgamento do Prefeito ordenador de despesas produz os mesmos efeitos do julgamento de qualquer outro administrador pela Casa de Contas (CF, art. 71, II). Isso significa que, em tal hipótese, deve constar o nome do Prefeito na lista dos ordenadores de despesa inelegíveis elaborada pelo Tribunal de Contas para a Justiça Eleitoral, na forma disposta no § 5º do artigo 11 da Lei nº 9.504/97.

Importa informar que o Tribunal Excelso, ao analisar indiretamente essa matéria (o caso era relativo a Direito Eleitoral), concluiu, por maioria, nos autos do recurso extraordinário nº 132.747-2, pela impossibilidade do Prefeito, ainda que na condição de ordenador de despesa, ser julgado pelo Tribunal de Contas Estadual. Nesse caso, não houve propriamente julgamento de contas anuais do Prefeito ordenador de despesas, mediante emissão de acórdão; sucedeu apenas que o Prefeito operou como ordenador de despesas em vários atos administrativos tidos como irregulares por ocasião da apreciação das contas de governo, através de parecer prévio.

Mesmo assim, o Ministro Carlos Velloso se esforçou em defender a tese em favor do julgamento pela Corte de Contas – sob o argumento de que tais atos, por configurarem improbidade administrativa, seriam caracterizadores da hipótese de inelegibilidade prevista no artigo 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/90 –, mas foi voto vencido. Agora, com a evolução do Direito aplicável ao Controle Externo e as mudanças na composição da Corte, espera-se melhor esclarecimento da situação e a reversão desse entendimento.

Este texto é um excerto do artigo "Os regimes de contas públicas: contas de governo e contas de gestão" (In: Interesse Público. Ano 9. Nº 42. Porto Alegre: Notadez, mar./abr 2007, p. 343-378).

Notas:

01 ROMS 11060 / GO, Rel. Min. Laurita Vaz, Rel. para acórdão Min. Paulo Medina, Segunda Turma do STJ, 25/06/02, D.J. 16/09/02, p. 00159. Em outra assentada, o STJ entendeu que o Prefeito será julgado pelo Tribunal de Contas se, na condição de ordenador de despesas, cometer ato de improbidade (ROMS 13499 / CE, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma do STJ, 13/08/02, D.J. 14/10/02, p. 00198).

02 Flávio Sátiro Fernandes observa que "algumas vozes teimam em repetir, com evidente má-fé, às vezes, que os Prefeitos não podem ser responsabilizados por seus atos, por serem agentes políticos. Ora, é sabido que um dos princípios que regem a fiscalização contábil, orçamentária, financeira e patrimonial dos negócios públicos é a universalidade, ou seja, é obrigada a prestar contas de seus atos toda e qualquer pessoa que utilize dinheiro público ou dele tenha a guarda.

No caso em que os Prefeitos são ordenadores de despesa, querer que eles não se sujeitem ao julgamento do Tribunal significa querer que ninguém se responsabilize por tais despesas, pois outra pessoa não poderá, na hipótese, ser chamada a prestar contas se não foi ela a sua ordenadora" (FERNANDES, Flávio Sátiro.. O Tribunal de Contas e a fiscalização municipal. In: Revista do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Nº 65. São Paulo: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, jan./jun. 1991, p. 75-81, 77 e 78).

03 FERNANDES, Flávio Sátiro.. O Tribunal de Contas e a fiscalização municipal. In: Revista do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Nº 65. São Paulo: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, jan./jun. 1991, p. 75-81, p. 77.

04 Por exemplo, vide a Instrução Normativa TCE/MA nº 009/05, art 6º, I e II, e § 3º.

05 Lei nº 9.504/97, art. 11, § 5º. Até o dia 5 de julho do ano em que se realizarem as eleições, os Tribunais e Conselhos de Contas deverão tornar disponíveis à Justiça Eleitoral relação dos que tiveram suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, ressalvados os casos em que a questão estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, ou que haja sentença judicial favorável ao interessado.

06 RE 132.747-2 / DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário do STF, 17/06/92, D.J. 07/12/95.

Autor: José de Ribamar Caldas Furtado, conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão, mestre em Direito pela UFPE, professor de Direito Administrativo, Financeiro e Tributário da UFMA, instrutor da Escola do Ministério Público do Maranhão