Prof. Dr. Ubirajara Coelho Neto

Especialista - Mestre – Doutor

Direito Constitucional

UFMG

 
 
PONTO

03

ORGANIZAÇÃO

POLÍTICO-ADMINISTRATIVA

Direito Constitucional

Salvador-BA

2º/2.003

 

ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA

REGRAS DE ORGANIZAÇÃO

Adoção da federação

A Constituição de 1988 adotou como forma de Estado o Federalismo.

Na conceituação de Dalmo de Abreu Dallari, federação é uma “aliança ou união de Estados”, na qual os Estados que ingressaram na federação perdem sua soberania no momento mesmo do ingresso, preservando, contudo, uma autonomia política limitada.

A adoção da espécie federal de Estado esta centrada no princípio da autonomia e da participação política, consagrando-se certas regras constitucionais tendentes não somente à sua configuração, mas também à sua manutenção e indissolubilidade.

Para a caracterização da organização constitucional federalista exige, inicialmente a decisão do legislador constituinte, por meio da edição de uma Constituição. Essa decisão está prevista nos artigos 1e 18 da CF/88.

A Constituição estabelece os seguintes princípios:

• Os cidadãos dos diversos Estados-membros aderentes à Federação devem possuir a nacionalidade única dessa;
• Repartição constitucional de competências entre União, Estados-membros, Distrito Federal e Município;
• Necessidade de que cada ente federativo possua uma esfera de competência tributária que lhe garanta renda própria;
• Poder de auto-organização dos Estados-membros, Distrito Federal e Município, atribuindo-lhes autonomia constitucional;
• Possibilidade constitucional excepcional e taxativa de intervenção federal, para manutenção do equilíbrio federativo;
• Participação dos Estados no Poder Legislativo Federal, de forma a permitir-se à ingerência de sua vontade na formação da legislação federal;
• Possibilidade de criação de novo Estado ou modificação territorial de Estado existente dependendo da aquiescência da população do Estado afetado;
• A existência de um órgão de cúpula do Poder Judiciário para interpretação e proteção da Constituição Federal.

Princípio da indissolubilidade do vínculo federativo

A Constituição Federal afirma em seu artigo 1, que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, sendo completado pelo artigo 18, que prevê que a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, sendo, todos possuidores da tríplice capacidade de auto-organização e normatização própria, autogoverno e auto-administração.

Capital Federal

A Constituição de 1988 trás inovação quando determina que Brasília é Capital Federal e não mais Distrito Federal. Assim, ficam diferenciadas a Capital Federal do País da circunscrição territorial representada na Federação pelo Distrito Federal, previstos nos artigos 18 e 32 caput.

União

A União constitui componente do Estado Federal (pessoa jurídica de Direito Internacional) juntamente com os Estados-membros, Distrito Federal e municípios. Sendo pessoa jurídica de Direito Público interno, cabe-lhe exercer as atribuições da soberania do Estado.

Constituem bens da União:

• Terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
• Os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
• As ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países;
• As praias marítimas;
• Mar territorial;
• Os terrenos de plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
• Mar territorial;
• Os terrenos de marinha e seus acrescidos;
• Os potenciais de energia hidráulica;
• Os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
• As cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
• As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

Por efeito administrativo, o legislador originário permitiu à União a sua atuação em algumas áreas visando, tão somente, o desenvolvimento regional.

Assim, como dispões o art. 43 da CF, a criação de regiões de desenvolvimento tem como fundamento básico o tomamento de medidas e planos que extingam ou, pelo menos, diminuam as desigualdades regionais e uma maior integração e desenvolvimento econômico entre regiões similares.

Estados-membros - Autonomia estadual

Caracteriza-se pela capacidade de auto-organização e normatização própria, autogoverno e auto-administração.

Auto-organização e normatização própria

Diz respeito ao espaço que o legislador originário deixou ao legislador derivado-decorrente para elaborar as Constituições Estaduais e demais leis que venham a adorarem desde que observados os princípios federais sensíveis (forma republicana, sistema representativo e regime democrático; direitos da pessoa humana; autonomia municipal; prestação de contas da administração pública, direta e indireta; aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de receitas de transferência, na manutenção e desenvolvimento do ensino), os princípios federais extensíveis (constituem normas centrais comuns à União, Estados-membros, Distrito Federal e municípios) e os princípios constitucionais estabelecidos (consistem em determinadas normas que se encontram espalhadas pelo texto constitucional que além de organizarem a própria federação também estabelecem preceitos centrais de observância obrigatória aos Estados-membros em sua auto-organização.  De acordo com a rigidez de nosso ordenamento jurídico, fica evidente que tanto as Constituições Estaduais quanto as demais leis estaduais devem respeitar a Constituição Federal sob pena de inconstitucionalidade. Assim, por exemplo, o Estado-membro que não respeitar os princípios federais sensíveis sofrerá a sanção política mais grave existente, qual seja: a intervenção federal.

Autogoverno

Diz respeito ao Poder Legislativo e Executivo existente em cada Estado-membro eleito diretamente pelo povo, através do sufrágio, e insubordinados à União.

O autogoverno encontra a sua legalidade e juridicidade na própria Constituição Federal que, de forma expressa, disciplina a existência dos Poderes Legislativo (art. 27), Executivo (art. 28) e Judiciário (art. 125) conjuntamente com a forma, modo e demais regras direcionadas a cada um desses poderes.

Auto-administração

Diz respeito à forma com que cada um dos Estados-membros exercerão suas respectivas competências administrativas, legislativas e tributárias.

Regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões

Os Estados poderão instituir regiões metropolitanas (conjuntos de municípios limítrofes, com cera continuidade urbana, que se reúnem em torno de um município-pólo), aglomerações urbanas (áreas urbanas de municípios limítrofes, sem um pólo, ou mesmo uma sede) e microrregiões (municípios limítrofes, que apresentam características homogêneas e problemas em comum mas que não se encontram ligados por cera continuidade urbana) desde que observados alguns requisitos constitucionais

• Lei complementar estadual;
• Tratar-se de um conjunto de municípios limítrofes;
• Finalidade: organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum.

com o objetivo de minimizar carências ou oferecer soluções para si.

Municípios

A Constituição Federal integrou o Município à Organização político administrativa, com autonomia plena.

Os Municípios são configurados por sua tríplice capacidade de auto-organização e normatização própria, autogoverno e auto-administração.

É através da Lei Orgânica que o Município se organiza e, posteriormente por lei municipais.

Autogoverna-se mediante a eleição direta de seu Prefeito, Vice-prefeito e Vereadores, sem qualquer ingerência dos Governos Federal e Estadual.

Auto-administra-se diretamente conferidas pela Constituição Federal no exercício de suas competências administrativas, tributárias e legislativas.

Lei orgânica municipal

São votadas em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovados por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que as promulgará.

Ela tem o poder de organizar os órgãos da Administração, a relação entre os órgãos do Executivo e Legislativo, disciplinando a competência legislativa do Município, observadas as peculiaridades locais, bem como sua competência comum, disposta no art. 23, e sua competência suplementar, disposta no art. 30, II; além de estabelecer as regras do processo legislativo municipal e toda regulamentação orçamentária, em consonância com a Constituição Federal, a Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos (art. 29):

• eleição do Prefeito, do Vice-prefeito e dos Vereadores, para mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o país. Ressalte-se que a partir da Emenda Constitucional nº 16, de 04/06/1997, permite-se a reeleição do chefe do Poder Executivo Municipal para um único período subseqüente;
• eleição do Prefeito e do Vice-prefeito realizada no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término do mandato dos que devam suceder, aplicadas as regras do art. 77 no caso de Municípios com mais de duzentos mil eleitores;
• posse do Prefeito e do Vice-prefeito no dia 1º de Janeiro do ano subseqüente ao da eleição;
• número de vereadores proporcional à população do município, observados os seguintes limites: mínimo de nove e máximo de 21 nos municípios de até um milhão de habitantes; mínimo de 33 e máximo de 41 nos municípios de mais de um milhão e menos de cinco milhões de habitantes; mínimo de 42 e máximo de 55 nos Municípios de mais de cinco milhões de habitantes;
• subsídios do Prefeito, do Vice-prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, IX, 39, § 4º, 150, II, 153, § 2º, I e o subsídio dos Vereadores¹ fixado por lei de iniciativa da Câmara Municipal, na razão de, no máximo, setenta e cinco por cento daquele estabelecido, em espécie, para os Deputados Estaduais, observado o que dispõem os arts. 39, § 4º, 57, § 7º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I ² . Importante ressaltar que a Emenda Constitucional nº 19/98 retirou do inciso a vedação de se fixar os subsídios na própria legislatura, sem, contudo ter efeito retroativo, continuando, para os fatos pretéritos à citada Emenda Constitucional, tendo plena aplicabilidade a decisão do Supremo Tribunal Federal que afirmou “a remuneração do Prefeito, do Vice-prefeito e dos Vereadores será fixada pela Câmara Municipal em cada legislatura para a subseqüente”, concluindo que a fixação para viger na própria legislatura era “ato lesivo não só ao patrimônio material do Poder Público, como à moralidade administrativa, patrimônio moral da sociedade”³. Observe-se, ainda, que a nova fixação de subsídios dos agentes políticos municipais não é auto-aplicável, tratando-se de norma constitucional de eficácia limitada, pois depende do teto salarial previsto no art. 34, XI, ou seja, não poderá excerder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, a ser fixado por lei ordinária de iniciativa conjunta do Presidente da República, dos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e do Presidente do Supremo Tribunal Federal (CF, art.48, XV)4. Nesse sentido, entendendo também pela não auto-aplicabilidade dessa norma, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, considerando as regras introduzidas nesse inciso pela EC nº 19/98, resolveu “baixar deliberação para considerar  que a modificação da sistemática remuneratória de agentes políticos municipais só será possível a contar da vigência da lei prevista no inciso XV, do artigo 48, da Constituição Federal, tendo em conta que as vinculações decorrentes dependerão da prévia fixação do subsídio considerado teto salarial (TG-A-23423/026/98)”.
• o total da despesa com a remuneração dos vereadores não poderá ultrapassar o montante de cinco por cento da receita do município;
• inviolabilidade dos vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do município;
• proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares, no que couber, ao disposto nesta Constituição do respectivo Estado para os membros da Assembléia Legislativa;
• julgamento do prefeito perante o Tribunal de Justiça;
• organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal;
• cooperação das associações representativas no planejamento municipal;
• iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado;
• perda do mandato do prefeito, nos termos do art. 28, parágrafo único.

Prefeito Municipal - Responsabilidade criminal e política

• Chefe do poder executivo eleito juntamente com o Vice-Prefeito para um mandato de 4 anos, podendo ser reeleito para mais um único período consecutivo;
• Tem como função à direção político-administrativa do município.

O Prefeito tem foro privilegiado para julgamento das infrações cometidas (art. 29 inciso X CF) que é o tribunal de justiça.

Cabe a jurisdição definir a competência de acordo com a infração cometida uma vez que o legislador constituinte não foi claro.

Os crimes praticados por um Prefeito municipal são classificados como crimes comuns e crimes de responsabilidade que subdivide próprios e impróprios.

• Crime de responsabilidade próprios = infrações político-administrativas;
• Crime de responsabilidade de impróprios = infrações penais.

Vereadores - imunidade material

O vereador não tem imunidade formal, não há previsão constitucional.

A imunidade concedida ao Vereador é a material, por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do município, e abrange a responsabilidade penal, civil, disciplinar e política.

Requisitos constitucionais para a caracterização da inviolabilidade do vereador:

• Manifestação de vontade, através de opiniões, palavras e votos;
• Relação de causalidade entre a manifestação de vontade e o exercício do mandato, entendida globalmente dentro da função legislativa e fiscalizatória do poder legislativo e independente do local;
• Abrangência na circunscrição do município.

Conclui-se que é impossível a criação de imunidade formal ou ampliação da imunidade material, pelas constituições estaduais ou leis orgânicas do município, uma vez que a competência para legislar sobre direito civil, penal e processual é privativa da união.

Fica, porém a critério do legislador constituinte estadual a definição de foro privilegiado para Vereador, indicando o Tribunal.

Do Distrito Federal

A Constituição nos artigos 1º e 18 inclui o Distrito Federal, como um dos componentes da República Federativa do Brasil, considerando como unidade Federada, ele surgiu da transformação do antigo Município neutro, que era a sede da corte e a Capital do Império. A nossa Magna Carta nos artigos 1º, 18, 32, 34, garante ao Distrito Federal a natureza de ente Federativo autônomo, em virtude da presença de sua tríplice capacidade de auto-organização, autogoverno e auto-administração, mas lhe é vedado à possibilidade de dividir-se em município.

Desta forma, não é Estado e tão pouco município.

Autonomia:

A autonomia do Distrito Federal está, em termos reconhecida no artigo 32 CF, onde se declara que se regerá por Lei Orgânica Própria, como os municípios, podemos aí dizer que temos a base de uma autonomia que compreende a capacidade de auto-organização, autogoverno, auto-legislação e auto-administração sobre áreas de competência exclusivas.

Auto-organização:

A capacidade de auto-organização do Distrito Federal está na sua autonomia de elaboração de sua Lei Orgânica. Essa Lei Orgânica definirá os princípios básicos da organização dessa unidade federada, suas competências e a organização de seus Poderes Governamentais, em situação muito semelhante ao que se passa nos municípios.

Ao Distrito Federal são atribuídas as competências tributárias e legislativas que são reservadas aos Estados e Municípios. Cumpre, entretanto observar que nem tudo que cabe ao Estado foi efetivamente atribuído à competência do Distrito Federal. Embora sejam de competência Estadual certas matérias legislativas, embora sejam hipóteses de cunho estadual, como legislar sobre a organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública no Distrito Federal, são entregues à competência da União.

O Poder Judiciário no Distrito Federal, em verdade, não é dele, pois, compete à União organizar e manter o Poder judiciário do Distrito Federal.

Então, com isto, podemos dizer que: o Distrito Federal não é Estado. Não é Município. Em certo aspecto, é mais do que Estado, porque lhe cabem competências legislativas e tributárias reservadas aos Estados e Municípios.

Sob outros aspectos, é menos do que os Estados, porque algumas de suas instituições fundamentais são tuteladas pela União.

Territórios

De acordo com a Constituição de 1988, em seu artigo n. 18, §2: “ Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em Lei complementar. “Como se versa o artigo 18, os Territórios, não são componentes do Estado Federal, pois constituem simples descentralizações administrativas-territoriais da própria União, e recebe da Constituição tratamentos compatíveis com  a sua natureza.

Por força da CF, ADTC, artigo 14, os Territórios Federais de Roraima e do Amapá foram transformados em Estados Federados, e mantidos seus atuais limites geográficos e instalados com a posse dos governadores eleitos em 1990. Já o Território de Fernando de Noronha foi extinto, sendo sua área reincorporada ao Estado de Pernambuco pelo (CF – ADCT, artigo 15), apesar da extinção dos Territórios, a atual Constituição no seu artigo 18, §3, permite a criação de novos Territórios.

Formação dos Estados

A Constituição Federal a segura autonomia aos Estados Federados que se consubstancia na sua capacidade de auto-organização, de autolegislação, de autogoverno e de auto-administração. Os Estado membros são tradicionalmente instituições estruturais de um Estado Federal, porém, diferentemente do Território da República Federativa do Brasil, a divisão política-administrativa interna da Federação brasileira não é imutável, desta forma não há como formar novos Estados partindo-se de Territórios ainda não existentes. A divisão política-administrativa interna, porém, poderá ser alterada com a Constituição de novos Estados membros, pois a estrutura territorial não é perpétua.

A Constituição Brasileira prevê no artigo 18, que através de plebiscito da população diretamente interessada e com a provação do Congresso Nacional através de Lei complementar, pode criar novos Estados ou desmembrar-se para anexarem em outro, são quatro as hipóteses de alterabilidade divisional do território brasileiro.

Fusão (Incorporação entre si)

Quando dois ou mais Estados se unem, formando um Estado novo perdendo ambos os Estados incorporados a sua personalidade.

Subdivisão

Ocorre quando um Estado divide-se em vários novos Estados membros, todos com personalidade diferentes, desaparecendo por completo o Estado-Originário. Assim, subdivisão significa separar um todo em várias partes, formando cada qual uma unidade nova independente da demais.

Desmembramento

Consiste na separação de uma ou mais partes de um Estado-membro, sem que ocorra a perda da identidade do ente federativo originário.

A parte desmembrada poderá anexar-se a um outro Estado-membro (desmembramento-anexação), há porém a possibilidade da parte desmembrada constituir um novo Estado, ou ainda formar um Território Federal (desmembramento-formação).

Formação de Municípios

A Emenda Constitucional nº 15º de 12/09/1996, trouxe nova redação ao art. 18 da CF, no que se refere à criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, que passaram a ser:

1. Lei complementar federal estabelecendo genericamente o período possível para a criação, incorporação, fusão ou desmembramento de municípios;
2. Lei ordinária federal prevendo os requisitos genéricos exigíveis, bem como a apresentação e publicação dos Estados de viabilidade municipal;
3. Consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos municípios diretamente interessados.
4. Lei ordinária estadual criando especificamente determinado município.

Vedações constitucionais de natureza federativa

A constituição determina ser vedado à União, aos Estado, ao Distrito Federal e aos municípios (CF, art. 19):

1. Estabelecer cultos religiosos ou igrejas subvenciona-las, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse público. A República Federativa do Brasil é leiga ou laica, uma vez que há separação total entre Estado e Igreja, inexistindo religião oficial.  Porém nota-se uma ressalva da qual demonstra que o Brasil declara expressamente acreditar em Deus, quando no preâmbulo constitucional menciona: “..... promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO....”;
2. Recusar fé aos documentos públicos;
3. Criar distinções entre brasileiros – preconiza mais uma vez o consagrado princípio da igualdade (CF, art. 5º, caput e inc. I). É denominado princípio da isonomia federativa;
4. Criar preferências entre si – CF, art. 150, VI, a).
5. A imunidade Tributária recíproca reforça a idéia central da Federação, baseada na divisão de poderes e partilha de competências entre os diversos entes federativos.

REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS E INTERVENÇÃO

Repartição de Competências

“Competências são as diversas modalidades de poder de que servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções”.

As matérias próprias de cada um dos entes federativos, União, Estados-membros, Distrito Federal e municípios serão estabelecidos pela Constituição Federal, e a partir disso acentua-se a centralização do poder, ora na Federação, ora nos Estados-membros.

Princípio Básico para a distribuição de competências – Predominância do Interesse

O princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado Federal é o da predominância de interesse, que se manifesta da seguinte forma: 

ENTE FEDERATIVO INTERESSE UNIÃO GERAL ESTADOS-MEMBROS REGIONAL MUNICÍPIOS LOCAL DISTRITO FEDERAL REGIONAL + LOCAL

 

Uma vez adotando o referido princípio, o legislador constituinte estabelece quatro pontos básicos no regramento constitucional para a divisão de competências administrativas e legislativas:

1 - Reserva de campos específicos de competência administrativa e legislativa:

UNIÃO - Poderes enumerados (C.F., arts. 21 e 22)

ESTADOS – Poderes remanescentes (C.F., art. 25, § 1º)

MUNICÍPIOS – Poderes enumerados (C.F., art. 30)

DISTRITO FEDERAL – Estados + Municípios (C.F., art. 32, § 1º)

2 – Possibilidade de delegação

Lei Complementar poderá autorizar Estados a legislar sobre questões específicas das matérias de competência da União.

3 – Áreas comuns de atuação administrativa paralela - C.F., art. 23.

4 – Áreas de atuação legislativa concorrente - (C.F., art. 24).

Repartição de Matéria Administrativa

Existem duas formas de competência administrativa:

Exclusiva – Poderes enumerados (União, art. 21 e Municípios, art. 30) - Poderes reservados (Estados art. 25, § 1º).

Comum – Cumulativa ou paralela (União/Estados/Distrito Federal/Municípios)

Competência administrativa da União

A Constituição Federal concede à União, em relação a competência administrativa, as seguintes matérias, competindo-lhe:

• Manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;
• Declarar a guerra e celebrar a paz;
• Assegurar a defesa nacional;
• Permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente;
• Decretar o estado de sítio, o estado de defesa e intervenção federal;
• Autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico;
• Emitir moeda;
• Administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada;
• Elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;
• Manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;
• Explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;
• Explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens; os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; os portos marítimos, fluviais e lacustres;
• Organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios;
• Organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio;
• Organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional;
• Exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões públicas e de programas de rádio e televisão;
• Conceder anistia;
• Planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações;
• Instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso;
• Instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;
• Estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação;
• Executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
• Explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendido os seguintes princípios e condições: toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional; sob regime de concessão  ou permissão, é autorizada a utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos medicinais, agrícolas, industriais e atividades análogas; a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa;
• Organizar e manter e executar a inspeção do trabalho;
• Estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa.

Competências administrativas dos Estados-membros

Privativamente cabe ao Estado todas as competências que não forem da União na área administrativa. É a chamada competência remanescente dos Estados-membros, que presumia o benefício e a preservação da autonomia desses em relação à União.

Competência administrativa dos municípios

O art. 30 determina competir aos municípios, além da fórmula genérica do interesse local, as seguintes matérias:

• Instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
• Criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
• Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
• Manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;
• Prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
• Promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle de uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
• Promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Competências administrativas do Distrito Federal

A Constituição Federal, no rol de competências administrativas comuns a todos os entes federativos, também inclui o Distrito Federal, que está prescrito no art. 23 C.F. /88. Além disso, em regra, poderá administrativamente reger-se pela somatória das competências estaduais e municipais.

Competência administrativa comum

Vejamos logo abaixo a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios que são:

• zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
• cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;
• proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
• impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
• proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;
• proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
• preservar as florestas, a fauna e a flora;
• fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento;
• promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;
• combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;
• registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;
• estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.

A Constituição Federal prevê a edição de lei complementar federal que fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados. O Distrito Federal e os municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

Repartição em matéria legislativa

Vejamos abaixo os itens gerais  de repartição de competência legislativa.

1. Competência privativa da União art. 22 C. F.
2. Possibilidade de delegação de competência da União para os Estados art. 22 parágrafo único.
3. Competência concorreu União/Estado/Distrito Federal art. 24 C.F.
4. Competência remanescente (reservada) do Estado art. 25, § 1º C.F.
5. Competência exclusiva do município art. 30, I C. F.
6. Competência suplementar do município art. 30 II C.F.
7. Competência reserva do distrito Federal art. 32, § 1º C. F.

A Competência privativa da União

De acordo com o art. 22 da C. F., dos seus vinte e nove incisos das matérias de competência privativa da União, definidos preceitos declaratórios e autorizados da competência geral na legislação federal e demonstrando clara supremacia em relação aos demais entes federativos, em virtudes da relevância das disposições.

Anote-se que a característica de privatividade permite a delegação, de acordo com as regras do parágrafo único do citado artigo.

Assim, compete privativamente à União, sem prejuízo de outras previsões constitucionais.

De acordo com os artigos 48, 149, 163, 178, 182, podemos legislar sobre:

• Direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;
• Desapropriação;
• Requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;
• Águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
• Serviço postal;
• Sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais;
• Política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores;
• Comércio exterior e interestadual;
• Diretrizes da política nacional de transportes;
• Regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, área e aeroespacial;
• Trânsito e transporte;
• Jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
• Nacionalidade, cidadania e naturalização;
• Populações indígenas;
• Emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros;
• Organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões;
• Organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios, bem como organização administrativa destes;
• Sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais;
• Sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular;
• Sistemas de consórcios e sorteios;
• Normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos ou bombeiros militares;
• Competência da polícia federal e das polícias rodoviárias e ferroviárias federais;
• Seguridade social;
• Diretrizes a bases da educação nacional;
• Registros públicos;
• Atividades nucleares de qualquer natureza;
• Normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e município, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III;
• Defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional;
• Propaganda comercial.

Competência privativa da União – trânsito e transporte

A Constituição Federal de 1988 mudou a Constituição de 1969, art. 8º, XVII, previu a competência privativa da União sobre as leis de trânsito e de transportes, art. 22, XI. Essa mudança constitucional fez com que a Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal anunciasse a competição privativamente a União, legislando trânsito e transporte.

A competência legislativa da União permite que menores com de 18 anos de idade a condução de veículos automotores. A única possibilidade de o Estado-membro criar leis sobre questões relativas a trânsito e transporte, por meio da delegação da própria União, de lei complementar, de um ponto específico da matéria citada.

Transporte interestadual e intermunicipal

A competência para criar lei sobre comércio interestadual e transporte é privativa da União, diferenciado da hipótese da regulamentação do transporte intermunicipal.

A análise sobre a divisão de competências prevista na Constituição Federal de 88 mostra que a União não impede outras competências senão aquelas que são atendidas expressamente pelo texto constitucional. Referente aos Estados-Membros apesar de possuírem algumas competências descritivas encontradas no art. 25, § 1º.

Em relação aos municípios, a constituição adota a técnica de enunciar competências explícitas. É necessário identificar a pessoa política competente para corrigir as regras sobre trânsito e transporte intermunicipal.

O Supremo Tribunal Federal analisou a questão de transporte intermunicipal de passageiros, pois decidiu que o Estado não se excedeu em criar leis sobre transporte intermunicipal de passageiro, pois permaneceu dentro de sua competência, em faze-lo no caráter apenas supletivo (suplente).

A Constituição Federal afirma  competir a União mediante a autorização e a permissão do serviço de transporte rodoviário, interestadual e internacional de passageiros.

Esta norma garante ao município a competência para prestar serviços de transporte coletivo que se limitem a transitar pelo território municipal.

Conclui-se que não compete a União nem aos municípios criar leis sobre trânsito e transporte intermunicipal, sobre pena de invasão da esfera da atuação do Estado-Membro.

Ressaltando que no exercício da competência de criar leis sobre transporte, intermunicipal, o Estado não poderá impor limitações ao tráfego de pessoas ou mercadorias por meios de tributos intermunicipais.

Delegação de competência da União para os Estados

A Constituição Federal facilita à União, a delegação de assuntos de sua competência legislativa privativa aos Estados desde que realizem os requisitos:

• FORMAL – a delegação deve ser objeto de lei aprovada pelo Congresso Nacional por maioria dos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal;
• MATERIAL – será delegado um ponto específico dentro das matérias descritas no art. 22, nos vinte e nove incisos da Constituição Federal, pois a delegação reveste de generalidade, do elenco das matérias incluídas na privatização da União;
• IMPLÍCITO – o art. 19 da Constituição Federal veda a criação por parte de qualquer dos entes federativos de preferências entre si. A lei deverá  delegar um ponto específico de sua competência a todos os estados; havendo punição ao ferir o princípio da igualdade.

Competência Concorrente União/Estado/Distrito Federal (C.F. art.24)

As regras de competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal, estão previstas no art. 24 da Constituição Federal, que estabelece quais as matérias deverão ser regulamentadas de forma geral por aquela e específica por esses.

De acordo com a Constituição, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

• direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico. É pacífico que o Estado-Membro possui competência concorrente para legislar obre direito tributário, financeiro e econômico, nos termos do art. 24, I, da C.F., desde que não viole as normas gerais do sistema monetário federal, inclusive para legislar sobre atualização do valor do ICMS;
• orçamento;
• juntas comerciais;
• custas dos serviços forenses;
• produção e consumo;
• florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção o meio ambiente e controle da poluição;
• proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
• responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
• educação, cultura, ensino e desporto;
• criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;
• procedimentos em matéria processual;
• previdência social, proteção e defesa da saúde;
• assistência jurídica e defensoria pública;
• proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;
• proteção à infância e à juventude;
• organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis;

É tradicionalmente classificada em cumulativa pela doutrina, no âmbito da legislação concorrente, sempre que inexistir limites prévios para o exercício da competência, por parte de um ente; e em não cumulativa, que propriamente estabelece a chamada repartição vertical, pois, dentro de um mesmo campo material, reserva-se um nível superior ao ente federativo da União, que fixa os princípios e normas gerais, deixando-se ao Estado-membro a complementação.

A Constituição brasileira adotou a competência concorrente não-cumulativa ou vertical, assim a competência da União está adstrita ao estabelecimento de normas gerais, devendo os Estados e Distrito Federal especificá-las, através de suas respectivas leis. É a chamada competência suplementar dos Estados-membros e Distrito Federal.

A competência suplementar dos Estados-membros e do Distrito Federal pode ser divididas em duas espécies: competência e competência supletiva. Onde a complementar dependerá de prévia existência de lei federal a ser especificada pelos Estados-membros e Distrito Federal. Enquanto a supletiva aparecerá em virtude da inércia da União em editar lei federal, daí, os Estados e o Distrito Federal, temporariamente, adquirirão competência plena tanto para edição de normas de caráter geral, quanto para normas específicas (C.F. art. 24 §§ 3º e 4º).

Competência remanescente (reservada) do Estado (C.F., art. 25 § 1º)

O Estado-membro, legislativamente, tem três espécies de competências:

• remanescente ou reservada (C.F., art. 25 § 1º);
• delegada pela União (C.F., art. 22, parágrafo único);
• concorrente-suplementar (C.F., art. 24).

Competência remanescente ou delegada

A regra prevista em relação à competência administrativa dos Estados-membros tem plena aplicabilidade, desde que não sejam vedadas pela Constituição.

São vedações implícitas as competências legislativas reservadas pela Constituição Federal à União (C.F., art. 22) e aos municípios (C.F., art. 30).

São vedações explícitas as normas de observância obrigatória pelos Estados-membros na sua auto-organização e normatização própria, consistentes, conforme já estudado, nos princípios sensíveis, estabelecidos e federais extensíveis.

Porém, excepcionalmente, a Constituição Federal estabeleceu algumas competências enumeradas aos Estados-membros, como a criação, incorporação, fusão e o desmembramento de municípios, por meio de lei estadual.

Competência por delegação da União

A competência estadual oriunda da delegação pela União foi analisada quando do estudo do art. 22. A União por meio de lei complementar poderá delegar ao Estado a possibilidade de legislar sobre um ponto específico de um dos vinte e nove incisos do art. 22.

Competência concorrente-suplementar

Por fim, o Estado-membro possui competência concorrente-suplementar já analisada anteriormente e que engloba a possibilidade de o Estado-membro atuar de forma complementar ou supletiva no tocante à União, nas matérias discriminadas no art. 24 da Constituição Federal.

Competência remanescente (reservado) do Estado (C.F., art. 25, § 1º)

O Estado-membro, legislativamente, tem três espécies de competências:

• remanescente ou reservada (C.F., art. 25, § 1º);
• delegada pela União (C.F., art.22, parágrafo único);
• concorrente-suplementar (C.F., art. 24).

Competência remanescente ou reservada

A Constituição enumera poderes da União e a competência (poderes) dos Estados-membros é remanescente, são aquelas que não são vedadas implícita ou explicitamente pela Constituição.

Vedam-se-lhes explicitamente as normas de observância obrigatória pelos Estados-membros na sua auto-organização e normatização própria.

Vedam-se-lhes implicitamente tudo que tenha sido enumerado apenas a União (C.F., art.22) e aos municípios (CF, art. 30).

Excepcionalmente a Constituição Federal estabeleceu algumas competências enumeradas aos Estados-membros(CF, art.18, § 4º, 25, § 2º e § 3º)

Competência por delegação da União

Somente a União por meio de lei complementar poderá delegar ao Estado a possibilidade de legislar sobre um ponto específico de um dos 29 incisos do art. 22.

Competência concorrente-suplementar

É a possibilidade de o Estado-membro atuar a forma complementar ou supletiva no tocante à União, nas matérias descriminadas no art. 24 da Constituição Federal.

Competência Exclusiva e suplementar do município

A função legislativa do município é feita pala Câmara dos Vereadores. A principal competência legislativa do município é a capacidade de auto-organização, mediante a elaboração de lei orgânica própria. As competências legislativas do município caracterizam-se pelo princípio da predominância do interesse local, consubstanciando-se em:

1 – Competência genérica em virtude da predominância do interesse local.

É necessário que se analise caso a caso para se decidir quais são as necessidades imediatas do município (princípio da predominância do interesse).

2 – Competência para estabelecimento de um Plano Diretor

Para garantir o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes foi criado o Plano Diretor. É obrigatório para as cidades que tenham mais de vinte mil habitantes. Existe para garantir que a propriedade urbana atenda as suas exigências fundamentais. O município através de lei especifica para área incluída no Plano Diretor vai poder punir aquele proprietário do solo urbano não edificado ou não utilizado.

3 – Competência suplementar.

A Constituição Federal prevê a competência suplementar dos municípios no art. 30, II. Cabe, então, ao município suplementar a legislação federal e estadual, suprindo suas omissões e lacunas sem contradita-las. O requisito para essa função e também o de interesse local.

Competência reservada do Distrito Federal.

Ao Distrito Federal, a Constituição Federal atribui competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios, excetuando a competência para organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios, bem como a organização administrativa destes, que é privativa da União.

Intervenção - Parte Geral

Entre o Estado federal, o que mais se ressalta são as autonomias dos entes federativos, União, Estados, Distrito Federal e municípios. Quando se deseja acabar temporariamente com essa autonomia, com o objetivo de preservar a existência e unidade da própria federação, é usado o método da intervenção.

A União intervém nos Estados-membros e Distrito Federal e os estados intervém nos municípios de seu território. A União só pode intervir nos municípios que estão dentro do território federal. Esse ato extremado só pode se for decreto do Presidente da República, é chamado de ato privativo do poder executivo.

Para ocorrer a decretação da intervenção como um direito ou dever da União ou do Estado, nos casos de intervenção federal ou municipal, tem que preencher certos requisitos:

• deverá estar descrito na C. F. uma das hipóteses;
• intervenção do ente mais amplo no ente político menos amplo;
• decretação exclusiva do chefe do poder executivo federal, a quem caberá a execução a execução das medidas interventivas.

Intervenção federal - Hipóteses

A União somente intervém nos estados para, manter a integridade nacional, repelir invasão estrangeira de uma unidade federal em outra, por termo a grave comprometimento da ordem pública, garantir livre exercício de qualquer dos poderes nas unidades de federação, promover a execução da lei federal, etc.

Procedimento de intervenção federal

A intervenção se realiza através das fases:

• iniciativa
• fase judicial
• decreto interventivo
• controle político.

A Iniciativa/Intervenção Federal

A Iniciativa é o primeiro ato do processo legislativo, previsto no art. 61 da CF/88, flagrando e impulsionando o Trâmite Legislativo por órgãos competentes, objetivando sua aprovação para se tornar lei:

A iniciativa poderá deflagrar o procedimento interventivo:

1. O Presidente da República – ex-ofício, poderá tomar iniciativa de decretar a intervenção federal;
2. Os poderes Legislativo e Executivo local solicitarão ao Presidente da República a decretação da intervenção, caso estejam sofrendo coação no exercício de suas funções.
3. O Superior Tribunal de Justiça e o Superior Tribunal Eleitoral, poderão requisitar, diretamente ao Presidente da República a decretação da intervenção, quando a ordem ou decisão judiciária for descumprida assegurando as decisões da Justiça Federal, Estadual, do Trabalho ou da Justiça Militar – art. 34 CF/88;
4. Ação proposta por Procurador Geral da República, nas hipóteses previstas no art. 34, inciso VI, respectivamente endereçada ao Superior Tribunal de justiça e ao Supremo Tribunal Federal.

Fase Judicial

Esta fase é apresentada nos casos de iniciativa do Procurador Geral da República, que endereçadas ou para o Superior Tribunal de Justiça ou ao Supremo Tribunal Federal.

A iniciativa do Procurador Geral da República, nada mais é do que a legitimação para a propositura da Ação de Executoriedade de lei federal e Ação de Inconstitucionalidade interventiva.

Decreto interventivo – procedimento

A intervenção será formalizada através de decreto presidencial, que uma vez publicado torna-se imediatamente eficaz. O art. 36 § 1º determina que o decreto de intervenção especifique a amplitude, o prazo e as condições de execução e, se necessário afastar as autoridades locais, nomeando um interventor, submetendo essa decisão à apreciação do Congresso Nacional no prazo de 24 horas.

A Constituição Federal não discriminou os meios e as providências passíveis de ser tomadas pelo Presidente da República, que esses deverão ser adequados aos critérios da necessidade à lesão institucional.

Controle Político

São os controles realizados pelos representantes do povo (Câmara de Deputados) e dos próprios Estados-membros (Senado Federal), a fim de garantir a excepcionalidade da medida, sobre o ato interventivo. Sendo que o Congresso tem 24 horas para aprovar ou rejeitar a intervenção, caso o Congresso aprove, o Presidente da República deverá cessá-la imediatamente, sob pena de crime de Responsabilidade (art. 85, C.F.).

Intervenção Estadual nos municípios

Somente os Estados membros poderão intervir nos municípios, salvo de municípios existentes nos Territórios Federais, quando então será a própria União quem concretizará a intervenção.

A intervenção será aplicada quando:

• Deixar de ser paga, sem motivo de força maior por dois anos consecutivos, a dívida fundada;
• Não forem prestadas contas devidas na forma da lei;
• Não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento de ensino.
• O Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial.

 

REFÊRENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 

MORAES, Alexandre de. Direto Constitucional. 13ª ed. São Paulo: Atlas, 2003.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 19ª ed, São Paulo: Malheiros Editores, 2001.

CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional Didático. 8ª ed. rev. e atual., Belo Horizonte: Del Rey, 2002.