NORMAS DE ORGANIZAÇÃO
Organização Político-Administrativa Brasileira: distribuição de competências; o Poder Estatal e suas funções: Legislativo, Judiciário; Executivo; Administração Pública e Administração Pública Federal:
A Organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União Federal, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos e com competências próprias (art. 18, Constituição Federal).
A autonomia das entidades federativas pressupõe repartição de competências e a distribuição constitucional de poderes, a fim de possibilitar o exercício e desenvolvimento de sua atividade normativa.
A Constituição Federal de 1988 estruturou o sistema combinando competências exclusivas, privativas e principiológicas, com competências comuns e concorrentes, norteadas pelo princípio geral da predominância do interesse.
Desta forma, à União cabe legislar sobre matérias e questões de predominante interesse geral nacional. Aos Estados os assuntos de predominante interesse regional, e aos Municípios os de interesse local.
Mas o que vem a ser competência?
"competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, ou de um órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões. Competência são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções".
Tal definição permite classificarmos as competências em dois grandes grupos:
1 - Competência material - traduz-se nas atribuições administrativas e se dividem em: exclusiva (art. 21 da C.F.) e comum (art. 22 da C. F.).
2 - Competência legislativa - traduz-se na possibilidade de regulamentar determinada matéria através da expedição de leis, se dividem em: exclusiva (art. 25 § 1o e 2o da C.F.), privativa (art. 22 da C.F.) , concorrente (art. 24 da C.F.) e suplementar (art. 24 § 2o da C.F.)
Diz-se que a competência é exclusiva quando é atribuída a uma entidade com exclusão das demais, sem possibilidade de delegação (transmitir o poder).
Competência privativa, àquela enumerada como própria de uma entidade, podendo, contudo ser delegada a outra.
Competência comum, significa legislar ou praticar atos em pé de igualdade com outros, sem que o exercício de uma venha a excluir a competência de outra (art. 23 da C.F.).
Competência concorrente é a possibilidade de dispor sobre o mesmo assunto ou matéria por mais de uma entidade federativa. Podendo ser plena, no âmbito de seu território, quando inexistir legislação federal; ou suplementar, quando as normas supram ausência ou omissão de determinado ponto da norma geral nacional, ou desdobrem seu conteúdo visando atender peculiaridades locais (art. 23 e 30 da C.F.).
Sempre a legislação federal terá primazia sobre as elaboradas concorrente ou suplementarmente pelas outras unidades da federação.
Após essas considerações iniciais, passemos a fixar as competências da União, Estados e Municípios, nas áreas de nosso interesse (Saúde, Educação, Trabalho, Seguridade Social, direitos civis e penal).
Compete PRIVATIVAMENTE à União legislar sobre:
I - direito civil, penal e do trabalho;
II - naturalização, emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros;
III - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões;
IV -seguridade social;
V - diretrizes e bases da educação nacional.
É competência COMUM da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis, das instituições democráticas, e conservar o patrimônio público;
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;
III - promover programas que combatam as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos grupos desfavorecidos.
Compete CONCORRENTEMENTE à União, Estados e Distrito Federal:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário;
II - educação, cultura e ensino;
III - previdência social, proteção e defesa da saúde;
IV - assistência jurídica e defensoria pública;
V- proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;
VI - proteção da infância e a juventude.
Reforçando o mecanismo já descrito da competência concorrente, que como podemos sentir será a mais utilizada na área do nosso estudo, a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
Inexistindo lei federal nas áreas da competência concorrente, a competência legislativa dos Estados e do Distrito Federal é plena, para atender suas peculiaridades. Sobrevindo lei federal sobre normas gerais, suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário. (art. 24 da C.F.).
Finalmente, cumpre fixar a competência Municipal:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e estadual no que couber;
III - organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
IV - manter a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;
V - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população. (art. 30 C.F.).
Ao Distrito Federal são atribuídas as competências reservadas aos Estados e Municípios.
O Poder Estatal e suas funções
Além da divisão de competência entre as entidades que compõem a Federação, a Constituição Federal determina a distribuição de funções no âmbito de cada unidade, o que tradicionalmente chamamos de "tripartição dos poderes".
São Poderes da União, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si.
Assim, as funções típicas estabelecidas constitucionalmente são: Legislativa, Executiva e Judiciária.
Embora a atividade dos três poderes se interrelacionem, num sistema de freios e contrapesos, à busca da harmonia necessária à realização do bem da coletividade e para evitar o arbítrio e o desmando de um em detrimento do outro, como veremos a seguir, a regra constitucional é da indelegabilidade de atribuições. As hipóteses de delegação tem que estar previstas na Constituição, daí podermos afirmar que são independentes.
A propósito do tema, vale transcrever a elucidativa lição de José Afonso da Silva, extraída da obra citada, p. 111 e 112:
"Se ao Legislativo cabe a edição de normas gerais e impessoais, estabelece-se um processo para sua formação em que o executivo tem participação importante, quer pela iniciativa das leis, quer pela sanção e pelo veto. Mas a iniciativa legislativa do Executivo é contrabalançada pela possibilidade que o Congresso tem de modificar o projeto por vias de emendas e até de rejeitá-lo. Por outro lado, o Presidente da República tem o poder de veto, que pode exercer em relação a projetos de iniciativa dos congressistas como em relação às emendas aprovadas a projetos de sua iniciativa. Em compensação, o Congresso, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, poderá rejeitar o veto, e, pelo Presidente do Senado, promulgar a lei, se o Presidente da República não o fizer no prazo previsto (art. 66).
Se o Presidente da República não pode interferir nos trabalhos legislativos, para obter aprovação rápida de seus projetos, é lhe, porém, facultado marcar prazo para sua apreciação, nos termos dos parágrafos do art. 64.
Se os tribunais não podem influir no Legislativo, são autorizados a declarar a inconstitucionalidade das leis, não as aplicando neste caso.
O Presidente da República não interfere na função jurisdicional, em compensação os ministros dos tribunais superiores são por ele nomeados, sob controle do Senado Federal, a quem cabe aprovar o nome escolhido (art. 51, III, a).
São esses alguns exemplos apenas do mecanismo dos freios e contrapesos, caracterizador da harmonia entre os poderes. Tudo isso demonstra que os trabalhos do Legislativo e do Executivo, especialmente, mas também do Judiciário, só se desenvolverão a bom termo, se esses órgãos se subordinarem ao princípio da harmonia, que não significa nem o domínio de um pelo outro nem a usurpação de atribuições, mas a verificação de que, entre eles, há de haver consciente colaboração e controle recíproco (que, aliás, integra o mecanismo), para evitar distorções e desmandos. A desarmonia, porém, se dá sempre que se acrescem atribuições, faculdades e prerrogativas de um em detrimento do outro."
Como podemos concluir, essa tripartição significa que cada órgão do Poder exerça, preponderantemente uma função e secundariamente as duas outras.
Atipicamente, o Legislativo também administra, quando, por exemplo, dispõe sobre sua organização e provimento de cargos de seus serviços, e julga, pois compete ao Senado Federal, privativamente, julgar o Presidente da República e os Ministros de Estado.
O Executivo também julga, quando defere ou indefere pedidos de administrados e aprecia defesas e recursos administrativos; e legisla, quando expede medidas provisórias, leis delegadas, decretos, regulamentos.
O Judiciário, por sua vez, legisla ao editar seus Regimentos Internos e administra ao organizar seus serviços auxiliares.
O Poder Legislativo
Nosso legislativo nacional é bicameral, atendendo à forma de Estado federal. São duas casas legislativas do Congresso Nacional, que desempenha a função legislativa: a Câmara dos Deputados, onde se encontram os representantes do povo brasileiro, e na segunda, o Senado Federal, os representantes dos Estados e do Distrito Federal.
A função preponderante do Legislativo é a de ditar leis nacionais, que obrigam a todos no território brasileiro.
Como ambas as casas estão encarregadas da elaboração da lei, os Estados participam de sua formação através do Senado Federal, e o povo através da Câmara dos Deputados.
Nos Estados e Municípios o legislativo é unicameral, exercido através da Assembléia Legislativa e Câmara dos Vereadores, respectivamente.
O Poder Judiciário
O Poder Judiciário exerce a jurisdição, que consiste no poder de dizer o direito aplicável a uma controvérsia, em caráter definitivo, quando deduzida processualmente.
Esse caráter definitivo deriva do poder de produzir a coisa julgada (art. 5o inciso XXXVI da C.F.), e de não ser possível excluir de sua apreciação qualquer lesão ou ameaça a direito (art. 5o inc. XXXV da C.F.).
Desta forma, como dito na apresentação deste trabalho, qualquer lei ou ato normativo, desde que fira direito ou o ameace, pode se submeter ao controle do judiciário através da ação judicial própria, que lhe retirará a validade.
O Poder Executivo
"Executar é administrar, é dar. Administrar, dar, conferir o preceituado na lei".
Como já vimos, embora administrar seja a função típica, o Executivo tem outras atribuições, desde a expedição de atos com força de lei (medidas provisórias), até a participação no processo legislativo, pela iniciativa, sanção, veto e promulgação das leis.
Os chefes dos Poderes Executivos exercitam suas principais funções jurídicas através dos decretos e regulamentos.
Na área da saúde, comumente, a lei reserva ao Executivo expedir normas que dependam de conhecimento técnico específico para torná-la operativa.
Desta forma, o Executivo legisla sem poder extrapolar os limites legais impostos, sob pena de imediata ilegalidade a (verticalidade já falada na introdução).
Michel Temer, na obra citada, define com precisão esse sistema:
"A lei inova a ordem jurídica infraconstitucional, o regulamento não altera. A lei depende da Constituição, nela encontra seu fundamento de validade..."
O Executivo tem que tornar a lei operativa, facilitando a sua execução e dispondo de normas destinadas à Administração.
Administração Pública
O Presidente da República é auxiliado pelos Ministros de Estados, os Governadores e Prefeitos, por seus Secretários, competindo-lhes exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração na área de sua competência; expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos, normalmente denominadas, Portarias, Resoluções, dentre outras funções.
Essas instruções são normas inferiores ao decreto e regulamento, e destinam-se a promover a execução das leis. Assemelham-se, nesse caso, ao regulamento, com validade para o âmbito do Ministério ou Secretaria que o expediu.
Indagação comum é se o Ministro ou Secretário de Estado está impedido de expedir instrução para execução de determinada lei que se refira à área de sua competência, na ausência de regulamentação do Presidente da República, Governador ou Prefeito, ou expedir instruções existindo regulamento daquela lei.
As respostas são afirmativas. A competência dos Ministros e Secretários para expedir instruções é conferida pelas Constituições (Federal e Estaduais).
Assim, a instrução ministerial ou dos Secretários pode existir independente do regulamento ou decreto, quando estes não existirem e até a expedição destes (competência concorrente). Ou se existirem, expedir instruções nos claros deixados pelo regulamento (competência suplementar).
No que concerne à legislação de saúde, veremos que por sua especificidade, é prática comum a expedição de normas pelos Ministros e Secretários, independentes de decretos ou regulamentos, a fim de viabilizarem o funcionamento de seus órgãos.
Pelo presente trabalho o leitor poderá constatar que esse tipo normativo é preponderante na área pesquisada.
A Administração Pública Federal
A Administração Pública Federal é exercida pelo Sr. Presidente da República e seus Ministros, através de seus órgãos.
O Decreto no 99.244, de 10/05/90, dispõe sobre a organização e funcionamento dos órgãos da Presidência e dos Ministérios. O referido Decreto será transcrito a seguir, parcialmente, para que possa o leitor fixar, ao menos, a área de competência do Ministério da Saúde e seus órgãos que executam as políticas estatais .
A leitura do Decreto no 99.244/90 também é importante para que possa o cidadão identificar qual a autoridade responsável diretamente pelo cumprimento da norma a ser aplicada nas diversas áreas da administração.
Em breve: Princípios
